医改方案的总体目标
到2020年，基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度。我们普遍建立了比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系，比较健全的医疗保障体系，比较规范的药品供应保障体系，更加科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，形成了多元化的医疗服务格局，人人享有基本医疗卫生服务，基本满足了人民群众多层次的医疗卫生需求，人民健康水平进一步提高。
完善四大医疗卫生体系，建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度。建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，包括公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系。四大体系相辅相成，相互支撑，协调发展。建立健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、急救、采供血、卫生监督和计划生育等公共卫生服务网络，完善以基层医疗卫生服务网络为基础的医疗服务体系的公共卫生服务功能，建立分工明确、信息互通、资源共享、协调联动的公共卫生服务体系，提高公共卫生水平。
确定公共卫生服务的范围。明确国家公共卫生服务项目，逐步增加服务内容，细化服务和考核标准。鼓励地方政府根据当地经济水平和突出的公共卫生问题，在中央政府规定的服务项目基础上，增加公共卫生服务。
完善公共卫生服务体系。进一步明确公共卫生服务体系的功能、目标和任务，优化人员和设备配置，探索整合公共卫生服务资源的有效形式。完善重大疾病防控体系和突发公共卫生事件应急机制，加强对严重威胁人民健康的传染病、地方病、职业病、慢性病的预防、控制和监测。加强城乡急救体系建设。
加强健康促进和教育。医疗卫生机构和机关、学校、社区、企业等。应当大力开展健康教育，倡导健康文明的生活方式，利用广播、电视、网络、报刊等媒体，加强卫生、医疗卫生知识的传播，促进公众合理营养，提高广大人民群众的健康意识和自我保健能力。
深入开展爱国卫生运动。将农村环境卫生和环境污染治理纳入社会主义新农村建设规划，推进卫生城市和文明村镇建设，不断改善城乡居民生活和工作的卫生环境。
加强卫生监督服务。大力推进环境卫生、食品卫生、职业卫生、学校卫生和农民工卫生。坚持非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充、公立医疗机构为主导、非公立医疗机构同发展的原则，构建包括覆盖城乡和各类医院的基层医疗卫生服务网络在内的结构合理、分工明确、防治结合、技术适宜、运行有序的医疗服务体系。
大力发展农村医疗卫生服务体系。加快建立和完善以县级医院为龙头、乡镇卫生院为骨干、村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络。县级医院作为县域内的医疗卫生中心，主要承担以住院和急危重症抢救为主的基本医疗服务，承担对农村卫生机构的专业技术指导和农村卫生人员的进修培训；乡镇卫生院负责提供常见病、多发病的诊疗等公共卫生服务和综合服务，承担村卫生室的业务管理和技术指导；村卫生室承担行政村的公共卫生服务和一般疾病的诊治。有条件的农村可以实行乡村一体化经营。加快实施农村卫生服务体系建设发展规划，积极推进农村医疗卫生基础设施和能力建设，政府重点办好县级医院，每个乡镇办一所卫生院，支持多种形式的村卫生室建设，大力改善农村医疗卫生条件，提高医疗卫生服务质量。
完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系。大力发展社区卫生服务，加快建设以社区卫生服务中心为主体的城市社区卫生服务网络，完善社区卫生服务功能，以维护社区居民健康为中心，提供疾病预防控制和常见病、多发病、慢性病初级诊疗服务等公共卫生服务。改变社区卫生服务模式，坚持主动服务、上门服务，逐步承担起居民健康“守门人”的责任。
完善各类医院的职能和职责。优化医院布局和结构，充分发挥城市医院在急危重症诊治、医学教育科研、基层卫生人员指导培训等方面的骨干作用。有条件的大医院可以按照区域卫生规划要求，通过托管、重组等方式，促进医疗资源合理流动。
建立城市医院与社区卫生服务机构的分工协作机制。城市医院通过技术支持和人才培养，促进社区卫生健康可持续发展。同时，采取提升服务能力、降低收费标准、提高报销比例等综合措施，引导全科诊疗下沉到基层，逐步实现社区首诊、分级医疗、双向转诊。整合城市卫生资源，充分利用现有的一、二级医院和国有企事业单位附属医疗机构，发展和完善社区卫生服务网络。
充分发挥包括民族医药在内的中医药在疾病预防控制、应对突发公共卫生事件和医疗服务中的作用。加强中医临床研究基地和中医医院建设，组织中医药防治疑难疾病联合研究，在医疗卫生机构大力推广中医药适宜技术。营造良好的政策环境，支持中医药发展，促进中医药传承创新。
建立城市医院支持农村医疗卫生工作的制度。发达地区要加强对贫困地区和少数民族地区发展医疗卫生事业的支持。大城市医院要与贫困地区、少数民族地区的县级医院建立长期稳定的对口支援合作制度，采取临床服务、人员培训、技术指导、设备支持等方式，帮助其提高医疗水平和服务能力。加快建立和完善以基本医疗保障为主体，其他形式的补充医疗保险和商业健康保险为补充，覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系。
建立覆盖城乡居民的基本医疗保障制度。城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助构成基本医疗保障体系，分别覆盖城镇就业人口、城镇失业人口、农村人口和城乡贫困人口。坚持广覆盖、保基本、可持续的原则，从重特大疾病重点保障入手，逐步向门诊小病延伸，提高保障水平。建立国家、单位、家庭、个人责任明确、合理分担的多渠道筹资机制，实现社会互助和经济救助。随着经济社会的发展，逐步提高筹资水平和统筹水平，缩小保障水平差距，最终实现制度框架的基本统一。进一步完善城镇职工基本医疗保险制度，加快覆盖就业人口，重点解决国有关闭破产企业、困难企业等职工和退休人员以及混合所有制和非公有制经济组织职工、灵活就业人员的医疗保险问题；加快城镇居民基本医疗保险试点，到2009年全面推开，注重解决老人和儿童的基本医疗保险问题；全面实施新型农村合作医疗制度，逐步提高政府补助水平，适当增加农民缴费，提高保障能力。完善城乡医疗救助制度。对困难群众参保及其负担不起的医疗费用给予补贴，筑牢医疗保障底线。有条件的地区要积极探索以多种方式建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度。
鼓励工会等社会组织开展多种形式的医疗互助活动。鼓励和引导各类公益组织发展社会慈善医疗救助。
做好城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度的衔接，妥善解决农民工基本医疗保险问题。与企业签订劳动合同并建立稳定劳动关系的农民工，应当按照国家规定明确用人单位的缴费责任，并纳入城镇职工基本医疗保险制度；其他农民工，根据实际情况，参加户籍所在地的新农合或工作所在地的城镇居民基本医疗保险。积极做好农民工医疗保险关系、异地就医和费用结算服务的政策衔接。
积极发展商业健康保险。鼓励商业保险机构开发满足不同需求、简化理赔程序、方便群众、满足多样化健康需求的健康保险产品。鼓励企业和个人通过参加商业保险和各种形式的补充保险，解决基本医疗保险以外的需求。继续探索商业保险机构参与新农合管理的方式。以建立国家基本药物制度为基础，构建规范集约的药品供应保障体系，不断完善执业药师制度，通过培育具有国际竞争力的医药产业、提高药品生产流通企业集中度、规范药品生产流通秩序、完善药品价格形成机制、加强政府监管等措施，保障人民群众用药安全。
建立国家基本药物制度。中央政府统一制定并公布国家基本药物目录，按照预防控制、安全有效、价格合理、使用方便、中西药并重的原则，结合我国用药特点，参考国际经验，合理确定我国基本药物的品种和数量。建立基本药物生产供应体系，在政府宏观调控下充分发挥市场机制作用，基本药物由国家通过招标或集中采购生产，直接配送，减少中间环节，在合理确定生产环节利润水平的基础上统一制定零售价格，保证基本药物生产供应，保障人民群众基本用药。规范基本药物使用，制定基本药物使用和临床应用指南。城市社区卫生服务中心(站)、乡镇卫生院和村卫生室等基层医疗卫生机构应当全部使用基本药物，其他医疗机构也应当将基本药物作为首选并确定使用比例。基本药物全部纳入基本医疗保障制度药品报销目录，报销比例明显高于非基本药物。
规范药品生产和流通。完善医药产业发展政策和行业发展规划，严格市场准入，严格药品注册审批，大力规范和整顿生产流通秩序，推动医药产业优化升级和技术进步，发展现代医药物流和连锁经营，促进医药生产流通企业整合。建立覆盖面广、体系健全、方便农民的农村药品供应网络和监管网络。支持特殊药品和小剂量急救药品的生产。完善药品储备制度。规范药品采购，坚决治理药品购销中的商业贿赂。加强药品不良反应监测，建立药品安全预警机制和应急机制。完善保障医疗卫生系统有效规范运行的体制机制，完善医疗卫生系统管理、运行、投入、价格、监督等体制机制，加强科技、人才、信息、法制建设，保障医疗卫生系统有效规范运行。按照政事分开、管办分离、属地化、全行业管理的原则，合理确定各级政府之间、政府与医疗卫生机构之间的职责范围，形成职能明确、定位清晰、综合协调、权责统一的管理体制。
实行本地化和全行业管理。所有医疗卫生机构，不论所有制、投资者、隶属关系、业务性质，均由当地卫生行政部门统一规划、统一准入、统一监管。中央和省级可以设立少量承担医学研究和教学职能的医学中心或区域医学中心，以及承担国家或区域疑难疾病诊治的专科医院等医疗机构；县(市、区)主要负责组织县级医院、农村卫生和社区卫生机构；其余的公立医院是由设区的市组织的。
加强区域卫生规划。省级人民政府应当制定卫生资源配置标准，组织编制区域卫生规划和医疗机构设置规划，明确医疗机构的数量、规模、布局和功能。科学制定乡镇卫生院(村卫生室)、社区卫生服务中心(站)等基层卫生机构和各级医院建设和设备配置标准。充分利用和优化配置现有医疗卫生资源，调整优化结构和布局，逐步整合不符合规划要求的医疗机构，严格控制大型医用设备配置，鼓励* * *建设* * *，提高医疗卫生资源利用效率。新增卫生资源必须符合区域卫生规划，重点关注农村和社区卫生等薄弱环节。加强区域卫生规划与城市发展规划、土地利用规划的衔接。建立区域卫生规划和资源配置的监督评估机制。
推进公立医院管理体制改革。为加强公立医院的公益性和政府的有效监管，应积极探索多种形式的政事分开和管理分开。进一步转变政府职能，卫生行政部门主要承担卫生发展规划、资质准入、标准化和服务监管等行业管理职能，其他相关部门按照各自职能进行管理和提供服务。落实公立医院独立法人地位。
进一步完善基本医疗保险管理制度。中央政府统一制定基本医疗保险制度框架和政策，地方政府负责组织实施和管理，创造条件逐步提高统筹层次。有效整合基本医疗保险资源，逐步实现城乡基本医疗保险经办机构统一。以维护公立医疗卫生机构的公益性质为重点，逐步建立规范、科学、高效、有序的医疗卫生机构运行机制。
公共卫生机构的收支全部纳入预算管理。政府要根据承担的职责任务，合理确定人员编制、薪酬水平和经费标准，明确各类人员的岗位职责，严格人员准入，加强绩效考核，建立能进能出的用人制度，提高工作效率和服务质量。
改变基层医疗卫生机构的运行机制。政府举办的城市社区卫生服务中心(站)、乡镇卫生院等基层医疗卫生机构要严格界定服务功能，明确规定使用适宜技术、适宜人才、适宜设备和基本药物，为群众提供低价服务，维护公益性质。要严格核定人员编制，落实人员聘用制度，建立能进能出的有效人力资源管理制度。要明确收支范围和标准，实行核定任务、核定收支、绩效考核补贴等财务管理方式，探索收支两条线、公共卫生和医疗保障资金总额预付等多种有效管理方式，严格收支预算管理，提高资金使用效率。要改革药品加成政策，实行药品零差率销售。加强和改进内部管理，建立以服务质量和岗位责任绩效为基础的考核激励制度，形成确保公平与效率的长效机制。
建立规范的公立医院运行机制。公立医院要遵循公益性和社会效益原则，坚持以患者为中心，优化服务流程，规范用药检查和医疗行为，深化运行机制改革。建立健全医院法人治理结构，明确所有者和管理者的责权利，形成决策、执行、监督相互制衡的机制，有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力。实行医疗收支两条线管理，探索以药补医机制逐步改革的有效途径。通过实施药品购销差别加价、设立药事服务费等方式逐步改革或取消药品加成政策，同时采取调整医疗服务价格、加大政府投入和改革支付方式等适当措施完善公立医院补偿机制。进一步完善财务会计管理制度，严格预算管理，强化财务监督和运营监管。各地可结合本地实际，对具备条件的医院开展“以收定支、以收抵支、超收上缴、差别补助、奖惩分明”等多种管理措施试点。改革人事制度，完善分配激励机制，实行聘用制和岗位管理制，严格工资总额管理，实行以服务质量和岗位工作量为基础的综合绩效考核和岗位绩效工资制度，有效调动医务人员积极性。
完善医疗保险经办机构运行机制。完善内部治理结构，建立合理的用人机制和分配制度，完善激励约束机制，提高医疗保险管理能力和效率。明确政府、社会和个人的投入责任，确立政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。公共卫生服务主要通过政府筹资向城乡居民平等提供。基本医疗服务由政府、社会和个人合理分担。特殊医疗服务由个人直接支付或通过商业健康保险支付。
建立和完善政府卫生投入机制。中央政府和地方政府都应加大对卫生的投入，兼顾供给和需求两方面。逐步提高政府卫生投入占卫生总费用的比重，使居民基本医疗卫生费用负担明显减轻；政府卫生投入的增长速度高于财政经常性支出的增长速度，使政府卫生投入占财政经常性支出的比重逐步提高。新的政府卫生投资将重点支持公共卫生、农村卫生、城市社区卫生和基本医疗保障。
按照分级负担的原则，合理划分中央和地方各级政府的卫生投入责任。地方政府承担主体责任，中央财政主要补助国家免疫规划、重大传染病跨区域防控、城乡居民基本医疗保障和相关公共医疗卫生机构建设。加大中央和省级对困难地区的专项转移支付力度。
完善政府对公共卫生的投入机制。专业公共卫生服务机构的人员经费、发展建设和业务经费由政府全额安排，按规定取得的服务收入上缴财政专户或纳入预算管理。逐步提高人均公共卫生支出，完善公共卫生服务支出保障机制。
完善政府对城乡基层医疗卫生机构的投入机制。政府负责其举办的乡镇卫生院和城市社区卫生服务中心(站)按国家规定批准的公共卫生服务的基本建设、设备购置、人员经费和业务经费，使其正常运转。对社会力量举办的所有乡镇卫生院和城市社区卫生服务机构，各地可以通过购买服务的方式批准政府补助。支持村卫生室建设，对乡村医生承担的公共卫生服务任务给予合理补助。
落实公立医院政府补助政策。逐步加大政府投入，主要用于基本建设和设备购置，支持重点学科发展，满足国家对退休人员和补贴政策性亏损的要求，对承担公共卫生服务等任务给予专项补助，形成规范合理的公立医院政府投入机制。对中医医院、传染病医院、精神病医院、妇幼保健院、儿童医院的投资政策予以倾斜。严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为。
完善政府对基本医疗保障的投入机制。政府提供必要的资金，支持建立和完善新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险和城乡医疗救助制度。保证相关机构的正常经费。
鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业。积极推动非公立医疗卫生机构发展，形成投资主体和投资方式多元化的医疗体系。抓紧制定和完善相关政策法规，规范包括外资医疗机构在内的社会医疗机构准入条件，完善公平公正的行业管理政策。鼓励社会资金依法设立非营利性医疗机构。国家制定公立医院改制指导意见，积极引导社会资金以多种方式参与部分公立医院包括国有企业办医院的改制重组。稳步推进公立医院改革试点，适度降低公立医疗机构比例，形成公立医院和非公立医院相互促进、共同发展的格局。支持符合条件的人员依法创业，方便群众就医。完善医疗机构分类管理政策和税收优惠政策。依法加强对社会医疗服务的监管。
大力发展慈善事业。制定相关优惠政策，鼓励社会力量兴办慈善医疗机构，或者向医疗救助、医疗机构等慈善组织捐赠。完善政府调节和市场调节相结合、客观反映市场供求和生产服务成本变化的医疗服务和药品价格形成机制。
规范医疗服务价格管理。非营利性医疗机构提供的基本医疗服务实行政府指导价，其余由医疗机构自主定价。中央政府负责制定医疗服务定价政策和项目、定价原则和方法；省或者市物价部门应当会同卫生、劳动保障部门核定基本医疗服务指导价格。基本医疗服务价格按照扣除财政补贴后的服务成本制定，体现医疗服务成本和技术服务价值。不同级别的医疗机构和医生提供的服务应当分层次定价。规范公立医疗机构收费项目和标准，研究探索按病种收费方式改革。建立医疗检查和治疗设备价格监测、服务成本监审和服务价格调整制度。
改革药品价格形成机制。合理调整政府定价范围，改进药品定价方式，运用价格杠杆鼓励企业自主创新，促进国家基本药物生产和使用。逐步推行新药和专利药品上市前药物经济学评价制度。仿制药上市后价格应定在较低水平，抑制低水平重复建设。实行药品外包装明码标价制度。严格控制药品流通中的差价率。对医院销售的药品实行差别加价和收取药学服务费，引导医院合理用药。加强医用耗材和植入性医疗器械在流通和使用中的价格控制和管理。完善医疗价格监测体系，规范企业自主定价行为。
积极探索建立医保经办机构与医疗机构、药品供应商的谈判机制，发挥医保对医疗服务和药品费用的约束作用。完善监管网络，强化监管责任，创新监管手段，提高依法监管能力，逐步建立以政府为主体、社会参与的监管体系。
加强医疗卫生监管。完善卫生监督执法体系，加强卫生监督机构能力建设。加强医疗卫生服务行为和质量监管，完善医疗卫生服务标准和质量评价体系，规范管理制度和工作流程，加快制定统一的疾病诊疗规范，完善医疗卫生服务质量监测网络。加强医疗卫生机构准入和运行监管。加强饮用水、职业卫生、食品安全等公共卫生监管。依法严厉打击各种危害人民健康和生命安全的违法行为。
完善医疗安全监管。加强医保经办、基金管理和使用监管，建立医保基金有效使用和风险防范机制。强化医保对医疗服务的监控作用，完善支付制度，积极探索按人头付费、按病种付费、总额预付等方式，建立奖惩并重的有效约束机制。加强商业健康保险监管，促进规范发展。
加强药品监管。强化政府监管责任，完善制度建设，严格药品生产、流通、价格、广告、使用监管。落实药品生产管理规范，加强高风险品种生产监管。严格执行药品管理规范，探索建立药品经营许可分类、分级管理模式，加大对重点品种的监管和抽检力度。加强政府对药品价格的监管，有效遏制虚高定价。规范临床用药，充分发挥执业药师在指导合理用药和药品质量管理中的作用。
建立信息披露制度。鼓励行业协会等社会组织和个人对政府部门、医药机构及相关系统的绩效进行独立评价和监督。加强行业自律。建立立足卫生事业发展、服务人民健康的可持续医疗卫生科技创新机制和人才保障机制，逐步建立层次齐全、结构合理、重点突出、可持续的科技创新机制和人才保障机制。
推动医学科技进步。把医疗卫生科技创新作为国家科技发展的重点，以疾病防治为重点，努力攻克医学科技难关，为人民健康提供技术保障。遵循自主创新、重点跨越、协调发展、引领未来的原则，深化医药卫生科技体制和机构改革，整合优势医学科研资源，加快实施重大医学科技项目，加强重大疾病防控技术和新药研发关键技术研究，争取在医学基础和应用研究、高技术研究、中医药和中西医结合研究等方面取得新突破。针对人民群众的医疗卫生需求，加强医学研究，开发生产适合我国国情的医疗器械。广泛开展卫生科技的国际合作与交流。大力推广适宜技术，全面推进医疗卫生科技进步。
加强医疗卫生人才队伍建设。制定实施人才队伍建设规划，重点加强公共卫生、农村卫生和城市社区卫生专业技术人员和护理人员的培养。制定优惠政策，鼓励优秀卫生人才到农村、城市社区和中西部地区服务。对长期在城乡基层单位工作的卫生技术人员，在职称晋升、专业培训、待遇政策等方面给予适当倾斜。完善全科医生资格制度，完善农村和城市社区卫生人员在职培训制度，鼓励参加学历教育，推进乡村医生执业规范化，尽快实现所有基层医疗卫生机构都有合格的全科医生。加强科研、医疗、健康管理高层次人才队伍建设。培养和壮大中医药人才队伍。稳步推进医务人员合理流动，推进不同医疗机构间人才纵向横向交流，研究探索注册医生多点执业。逐步规范医院管理者资质，逐步形成专业化、职业化的医疗机构管理队伍。
调整高等医学教育的结构和规模。加强全科医学教育。完善规范化、标准化临床医学教育，提高医学教育质量。加大医学教育投入，大力发展面向农村的高等医学教育，采取定向免费培养等多种方式，为贫困地区农村培养实用卫生人才，培养大批扎根农村、服务农民的合格医生。
加强医德医风建设。注重医务人员人文素质和专业素质教育的培养，大力弘扬救死扶伤精神。优化医务人员的执业环境。在全社会形成尊重医学科学和医疗卫生工作者的良好氛围，努力构建健康和谐的医患关系。以推进公共卫生、医疗、医保、药品和金融监管信息化建设为重点，加快信息标准化和公共服务信息平台建设，逐步建立统一高效、资源整合、互联互通、信息共享、透明公开、使用便捷、实时监管的医疗卫生信息系统。
加快医疗卫生信息系统建设。完善以疾控网络为主体的公共卫生信息系统，提高预测预警和分析报告能力。以建立居民健康档案为重点，建设农村和社区卫生信息网络平台。以医院管理和电子病历为重点，推进医院信息化建设。利用网络信息技术，促进城市医院与社区卫生服务机构的合作，积极发展面向农村和偏远地区的远程医疗。
建立和完善医疗保障信息系统。加快建设基金管理、费用结算与控制、医疗行为管理与监督、参保单位和个人管理服务等多功能的医疗保障信息系统。加强城镇职工居民基本医疗保险和新农合信息系统建设，实现与医疗机构信息系统对接，积极推广“一卡通”等方式，方便参保(合)人员就医，增加医疗服务透明度。
建立和完善国家、省、市药品监督、药品检验和药品不良反应监测信息网络，加强对药品研发、生产、流通、使用全过程关键环节的监控。进一步加强医药卫生立法，逐步建立和完善与基本医疗卫生制度相适应的较为完备的卫生法律体系。
完善卫生法律法规。加快基本医疗卫生立法工作，明确政府、社会和居民在促进健康中的权利和义务，确保人人享有基本医疗卫生服务。建立健全卫生标准体系，做好相关法律法规的衔接和协调。加快中医药立法。
推进依法行政。严格执法，规范执法，切实提高各级政府运用法律手段发展和管理医疗卫生事业的能力。加强医疗卫生法律普及，提高全社会法律意识和法制观念，努力营造有利于人民健康的法制环境。着力抓好五项重点工作，力争近期取得明显成效。深化医药卫生体制改革要立足当前，从着力解决人民群众反映强烈的“看病难、看病贵”问题入手，让人民群众得到实惠，让医务人员受到鼓舞，让监管者容易掌握。到2010年，全国基本医疗卫生制度框架初步建立。深化医药卫生体制改革直接关系到群众的切身利益，是一项重大的民生工程，需要社会各界和广大群众的理解、支持和参与。要坚持正确的舆论导向，加强对深化医药卫生体制改革重大意义、指导思想、基本原则和主要政策的宣传，总结推广好的试点经验，使这项惠及广大人民群众的重大改革深入人心，为深化改革营造良好的舆论环境。