国外自然资源管理模式及选择动机分析

纵观各国对自然资源的管理，一般都经历了被动的、“迟到”的、纠纷解决式的管理，逐渐理性化，逐渐进入主动的、“领先”的科学的、法制的管理。虽然各国经济社会发展水平不同，制度选择不同，但都非常重视资源的管理，都有专门的部门和机构来管理一类或几类自然资源。本文通过对一些国家资源管理机构的设置、职能表现和演变趋势的调查分析，提出了自然资源管理的三种模式，即集中管理、相对集中管理和分散管理；为了深入了解对某项资源的管理，本文选择了土地、矿产、海洋和森林资源进行了较为具体的分析，部分国家涉及了对水和草地资源的管理。

1国外自然资源管理模式

对各国自然资源管理的综合考察表明，由于各种资源本身、管理制度和各国发展水平的差异，很难找到在资源管理方法上完全相同的国家。也就是说，无论什么样的国家，我们既找不到一个以绝对集中的方式管理各种自然资源的国家，也找不到一个以分散的方式管理各种自然资源的国家。因此，本文提到的集中管理模式和分散管理模式是相对的。

1.1集中管理模式及其特点

集中管理模式是土地、矿产、海洋、森林等主要资源由中央政府的一个部门统一、综合、协调管理。例如，美国、加拿大、俄罗斯等国家实行的是集中管理模式。美国的土地、矿产和森林(部分)由内政部集中统一管理；加拿大的矿产、森林和土地(部分)由自然资源部管理。俄罗斯的矿产、海洋和环境由自然资源部统一管理。

集中管理模式的特点如下:

(1)过程的渐进性质。这与对各种自然资源的认识和利用有关。在人类历史发展的早期，甚至在大多数近代，由于地球上居住的人少，地少人多，资源丰富，所以人类对自然的需求是非常有限的，表现为取之不尽，用之不竭。随着社会的进步和人口的增加，人与自然的平衡逐渐被打破，一些稀缺资源的使用需要控制和管理，而稀缺资源的种类会随着社会需求的不断扩大而增加。为了降低资源管理成本，提高管理效率，实施集中管理是必然的。此外，各种资源之间也有内在联系，如生长在陆地上的森林和埋藏在地下的矿物。显然，森林培育和伐木等管理活动不能与土地管理分开。矿产的开发不以土地的占有和使用为基础。因此，各种资源的协调和综合管理逐渐走向集中化是大势所趋。

(2)资源的充足性。资源开发在出口创汇、增加就业和稳定经济方面发挥着重要作用。比如美国的天然气、铜、锌矿产量世界第一，煤炭产量世界第二，石油产量世界第三。铁矿石、钾盐、磷酸盐、硫磺等矿产储量居世界前列。其他矿物包括铅、钼、铀、铝矾土、金、汞、镍、碳酸钾、银、钨、铝和秘密。另一个例子是加拿大，它也是世界上最大的矿产品出口国之一。其产品80%用于出口，丰富的矿产包括金、银、铜、铀、石油、天然气、煤炭等60多种。自然资源行业直接就业人数达96.9万人，相关间接服务人员也有97万人。自然资源行业投资占全国新增投资的24%。正是由于资源开发利用在国民经济中的重要作用，政府特别重视资源管理部门，要求集中各种力量协调各种关系。

(3)系统的适应性。是指国有资源的所有权、处置权和管理权基本一致的管理体制。集中管理是国有资源的一部分。美国和加拿大的土地、矿产、森林等资源的所有权属于联邦政府、省(州)政府和私人个人，处置和管理权也分别在三个主体。当然，起主导作用的仍然是联邦和省政府，私人部门处于从属地位。

(4)发展的动力。包括经济发展、工业水平和侦查技术的提高。经济发展增加了对资源的需求规模和种类，工业化水平的提高为资源的综合利用和各种资源的综合效益奠定了基础，资源调查技术的提高为全面了解资源和信息服务提供了条件。此外，市场化水平和社会组织的健全也是这类国家的相同特征。

1.2相对集中管理模式及其特点

相对集中管理模式是指由中央政府部委以下的二级机构或少数专门的中央政府部委对土地、矿产、海洋、森林、水等主要资源进行管理，典型的有英国、法国、德国、日本等国家。例如，法国的能源和其他矿产由经济、财政和工业部统一管理，房地产由国家税务总局房地产管理局统一管理，海洋资源由法国国家海洋事务秘书处归口管理(宋国明，《法国国土资源管理和工业管理之道》，国土资源信息，2004年第2期)。在德国，与自然资源管理相关的部门包括财政部、司法部、环境保护部、经济和技术部、消费者保护食品和农业部以及经济合作与发展部。联邦机构没有单独的内阁级资源管理机构，土地、矿产、海洋、水等资源管理机构设在相关部委内的部门或处(傅青云《德国自然资源管理》，国土资源信息，2004年第3期)。日本的资源管理机构主要是产业经济省。

资源相对集中管理的特点如下:

(1)经济发展对各种资源需求旺盛。根据联合国《世界能源统计年鉴》提供的数据，20世纪中叶，全球每年消耗约30亿吨标准燃料，到70年代末达到87亿吨标准燃料，80年代跃升至6543.8+00亿吨标准燃料。可见，全球经济发展的能源消耗在逐渐增加。此外，研究表明，随着经济发展水平的提高，单位GDP的矿产品消费量减少，而人均矿产品消费量增加，如图1(胡小平，《不同发展时期不同国家经济增长与资源消耗关系的比较分析》，《国土资源经济研究参考》，2003-3-25)，这种对资源需求强度的弹性系数很小。正是在国内需求旺盛甚至刚性的情况下，政府部门必须组织强有力的政府机构扩大对外交流，才能保证人民的生活质量不受或少受影响，最大限度地满足国内各方面的需求。例如，日本在经济产业省设立了资源能源厅，负责矿产和能源的开发和管理。

图1 1998世界不同收入国家人均GNP与人均一次能源消费的关系。

(2)资源匮乏，高度依赖进口资源。工业高度发达的国家，如欧洲的英法德，亚洲的日本等国家和地区，经历了多年的国内资源开发和低消费弹性，供给和消费严重失衡，各种资源对外供给的依赖程度逐渐增加。

法国自然资源不丰富。所需的大部分铁矿石依赖进口；有色金属储量很少，几乎全部依赖进口；99%的石油和75%的天然气依赖进口。主要工业部门有采矿、冶金、汽车制造、造船、机械制造、纺织、化工、电器、电力工业、日用消费品工业、食品工业和建筑业。核能、石油化工、海洋开发、军工、航空航天等新兴产业快速发展。核电设备产能、石油和石油加工技术居世界第二，仅次于美国(/a/2004-03-24/63254.html)。

再比如日本，曾经是铜的出口国，铅锌丰富，有一些大的有名的煤矿。但与世界上其他同等人口规模的国家相比，在矿产总储量和人均储量方面，特别是在石油、煤炭、铀等能源资源方面，相对较差。2001年，日本是世界第二大石油进口国，石油进口2.572亿吨，进口铜精矿世界第一，1039700吨。目前日本的能源进口率虽然有所降低，但仍在80%左右。日本核电占能源供应总量的15% ~ 16%，但核燃料全部进口。

德国的经济更加依赖外国。农产品产量只能满足国内需求的一半，石油几乎全靠进口。是世界第二大管道天然气进口国，其他矿产资源也很匮乏。在西方矿业工业产品中，德国的消费量约占10%，而其自身的开采量仅占1%。除了煤和钾盐，其他矿产资源要么相当短缺，要么完全没有。

(3)协调机构与政府和企业沟通能力强。相对集中的资源管理方式使得部门之间的沟通交流成为主要障碍，发挥协调机构的作用是必然选择。例如，在日本，资源能源综合调查委员会的成员由经济产业大臣任命，其主要职能是应经济产业大臣的要求，调查和审议确保能源和矿产资源稳定有效供应、促进资源有效利用的政策；应经济产业大臣或其他大臣的要求，调查和审议石油分配等重要事项。这种协调组织了解企业和世界上同类企业的情况，往往对政府政策的制定产生直接影响，起到很好的桥梁作用。

法国水资源管理流域委员会是一个流域水利问题的立法和咨询机构。该委员会由用水者、地方行政官员、社会组织相关人士，特别是水利科技生态学家组成。流域委员会是非常设机构，每年召开1 ~ 2次会议，通过一些决议，对流域的长远规划、开发利用政策、收费方案等提出权威意见。地方水资源主管部门实际上是委员会决议的执行机构。流域委员会与流域水资源管理局之间是一种协商和制约的关系。没有流域委员会的批准，水资源项目和水管理局的财务计划不能实施。这种管理模式的作用是加强水资源开发利用决策的民主性。

1.3分权管理模式及其特点

分散管理是指土地、矿产、海洋、森林和水等主要资源由中央政府的多个部门管理。巴西、智利、墨西哥和印度都属于这种管理模式，印度更为典型。

印度的矿产、能源、土地、水、森林和海洋都由专门的部门管理，森林资源由环境和森林部管理。有些资源由多个部门管理。例如，能源资源由石油和天然气部、煤炭和矿产部以及非传统的能源部管理。土地资源分别由农村发展部、城市发展部和海洋发展局负责；海洋资源主要不仅涉及海洋开发局，还涉及煤炭和矿产部(管理海洋矿产资源)、石油和天然气部(管理海洋石油资源)、环境和森林部(管理海洋环境)、国防部(管理水下水道、水下结构物等。)和沿海各州的地质局。另一个例子是水资源管理。水资源部是联邦政府的主要部门，但其管理还涉及环境和森林部(水质管理)、农村发展部(农村饮用水管理)、工业部(工业用水管理)、电力部(水电管理)、城市发展部(城市饮用水管理)。综上所述，印度自然资源管理的联邦政府部门有10个:矿业与煤炭部、石油与天然气部、非传统能源部、原子能局、农村发展部、农业部、城市发展部、海洋发展局、环境与森林部、水资源部。

为了协调和管理各种资源，巴西联邦政府分别成立了国家能源、核能、石油、森林、开垦和土地改革委员会和国家矿业生产局。智利在内阁中不仅有专门的矿业部长，还有能源、铜和有色金属国家委员会(新华社国际部信息编辑室，《国家机构手册》，中国对外翻译出版公司，1993)。

分散管理的特点是:

(1)在发展中国家，资源开发在本国经济中占有重要地位。根据世界银行的分类标准，发展中国家是指年人均收入低于70美元的国家。快速工业化国家对各种资源的消耗十分突出，资源开发产业也为国民经济做出了巨大贡献。印度耕地面积约654.38+0.6亿公顷，是世界上重要的产棉国和产茶国。矿产资源丰富，铝土矿储量居世界第五，煤炭产量居世界第四，云母出口占世界出口的60%；森林5300万公顷，覆盖率16%。

智利工业产值约占国内生产总值的35%，从业人员约占总就业人口的25%。主要工业部门包括食品加工和采矿、石油提炼、造纸、化学工业等。采矿业是国民经济的主要支柱产业，铜的年产量约占世界的15%。主要工业产品有石油冶炼产品、粗铜和精铜、水泥、粗钢、生铁和葡萄酒。

墨西哥是世界上最大的白银生产国，约占世界总产量的1/6；矿业产值约占国内生产总值的5%。

在南非，矿业、制造业、建筑业和能源是四大工业部门，矿产品出口约占出口收入的50%，全国约12%的劳动力从事矿业。农林渔业占GDP的5%，在国民经济中的作用在降低。出口产品包括黄金、金属和金属制品、钻石、食品、饮料和烟草、机械和运输设备。主要进口机械设备、运输设备、化工产品、石油等。

(2)资源丰富，具备向工业化高级阶段推进的基础。例如，印度自然条件优越，煤、铁、锰、铬、钛、菱镁矿、铍、锆、钍、独居石、云母、白云石等储量居世界前列，石油、天然气、铝矾土、铜、金、铅、锌等储量也很丰富。墨西哥的银、石油、铋、镉、铅、锌、铜、汞、锑、硫、重晶石、萤石、锶、锰、砷、天然碱和硅灰石储量居世界前列。

智利矿产、森林和水产资源丰富，铜储量居世界首位，约占铜资源的30%。20世纪90年代，智利采掘业出口占全国出口总额的45% ~ 50%，其中82%来自铜行业，铜出口收入占全国的40%(吴等，中国几个拉美国家矿业投资环境分析与比较研究)。

南非以其丰富的矿产资源闻名于世。目前已探明和开采的矿产有70多种。黄金、铂族金属、锰、钒、铬、钛、铝硅酸盐储量居世界第一。钻石、石棉、铜、钒、铀、煤、铁、钛、云母和铅的储量也极其丰富。黄金、钻石、钒和锰也很丰富。丰富的资源、廉价的劳动力和先进的管理使南非成为当今非洲经济最发达的国家。南非是世界上最大的黄金生产国和出口国，黄金出口占南非2001年出口总额的11%。但近年来，由于国际市场黄金价格下跌，铂族金属逐渐取代黄金成为最重要的出口矿产品。南非也是世界上主要的钻石生产国，约占世界产量的8.7%。南非的德比尔斯公司是世界上最大的钻石生产和销售公司，总资产达200亿美元。其营业额一度占世界钻石供应市场的90%，至今仍控制着世界毛坯钻石贸易的60%。

(3)综合协调机制在保障资源合理开发利用中发挥重要作用。上面列举的巴西、智利等国都有综合协调委员会，是保证本国资源合理开发利用的重要协调机构。印度没有设立专门的资源利用和管理协调机构，但其计划委员会、推荐委员会、预算委员会等综合机构在制定国家发展规划和年度计划时，能从宏观角度平衡各种问题，能起到综合协调作用。

(4)政府在资源开发和管理中发挥主导作用。因为经济发展处于起步状态，各种组织的功能还没有充分发挥出来，特别是生产组织还在向竞争性市场化迈进，还有很多需要改进的地方。因此，政府对经济的引导甚至主导作用一时还难以退出舞台，政府对经济的行政干预是必要手段。

2.国外自然资源管理模式选择的原因分析

在选择开发、利用和保护自然资源的机会的过程中，受社会发展水平的影响，人类在不同时期有着完全不同的选择。其选择的内在原因主要是认识的提高、经济发展和体制改革的需要、管理的需要和技术水平的提高。

2.1提高认识

从分散管理到集中管理的演变本身就是一个认识的过程，哪个更重要:资源的开发和保护。发达资本主义国家的发展历史一再证明，当时为了经济发展，以牺牲环境为代价，掠夺性地开采资源，换取经济发展，是同一个目标。

以美国为例。在19世纪的大部分时间里，美国人民认为土地、木材、水、矿物和野生动物资源是取之不尽的，政府对这些资源的开发和管理制度与人民的认识背道而驰。内政部的主要任务是处理私人和合作公司在公共土地上破坏森林的行为，并有目的地管理资源。在20世纪，内政部越来越致力于扭转对待这些自然资源的传统方式，提倡在科学技术和国家法律法规的指导下，本着造福社会的原则进行合理开发。农场和灌溉设施可以租赁给私营企业，按照国家标准开发；矿山可以租赁开采；在保证木材和草地可持续生产的前提下，允许放牧和采伐。

为了充分发挥荒地和荒山的作用，内政部在1907中扩大了隶属于地质调查所的垦荒服务部的职能，成立了一个独立的局，在1923中命名为垦荒局。后来，垦荒局完成了一大批工程，包括举世闻名的胡佛和古乐大坝、加利福尼亚州的国家运河、科罗拉多州的地下供水隧道、防洪工程、发电厂，以及在以前无法养活移民的大片土地上开发休闲资源、种植及相关产业。1903年开始建设的罗斯福大坝使凤凰城和亚利桑那州成为美国第一个重要的农业中心。美国内政部的演变(图2)，不考虑很多部委的独立性(农业部和劳工部在1882和1888的独立性；1953和1977中教育部和能源部的独立)，或建立一个新的内部组织(1879中地质调查局的建立，养老金和专利管理处的建立；2004年，内政部的机构数量增加到8个，包括土地、开垦、渔业等。)，从不同侧面反映了资源管理的集中化趋势。

图2美国内政部组织结构图

2.2经济发展和体制改革的需要

经济发展和体制改革是资源管理模式改革的前提，以更好地保证经济发展对各种资源的需求。

例如，日本的中央政府机构是根据1948年颁布的《国家行政组织法》建立的省(省长为大臣，称为“相”)和部门制。战后几十年，逐渐演变成以首相府为首的22个省和部门的庞大体系。中部各省的省级工作人员从几万到几万不等。加上各种各样的下属机构，“特殊岗位”和“一般岗位”的公务员总数达到165438+万人。图3。日本能源厅的演变证明了这一点。从1949成立资源司，1952将资源司的职能划分为矿务局、煤矿局、矿务局、公益局，到1973合并矿务局、公益局，再到2001成立能源资源司，形成了现在的局面，都是这样随着泡沫经济的破灭，日本政府率先改革经济体制，一直致力于通过维持持续稳定的能源供应来支持国民经济发展。

图3日本能源资源厅综合机构改革框图

2.3管理需求

机构简化是政府致力于改革的一个重要方面。通常的做法是减少或合并政府机构，将类似的职能纳入一个相对集中的部门。这样可以减轻纳税人的负担，也可以让政府把更多的福利留给人民。相比日本的20多个中央政府机构，印度的40多个中央政府机构从一个侧面反映了管理集中度的差异。

2.4技术保证

可想而知，没有发达的通讯设施或先进的调查手段，集中管理只能是一句空话，至少是不现实的。因此，必要的技术支持是保证资源管理集中化的客观基础。