克林顿的经济顾问们用什么样的政策实现了这两个看似矛盾的经济目标？

陈

作者:中国社会科学院美国研究所。

从里根经济学学到克林顿经济学，是美国总统经济学的一大转变。在今年的总统经济报告中，克林顿说:“美国因变革而繁荣...但我们的国家在太长时间里在太多方面放任自流。”“在过去的12年里，利益逐步渗透的经济理论造成了联邦债务这座大山上的虚假繁荣。国家自由放任的结果是，如此多的美国家庭，甚至那些父母工作的家庭，不再梦想为他们的孩子改善生活。”这是克林顿对里根经济学的批评，也是他决心变“自由放任”为“积极主义”的主要依据。转眼间，两年过去了。克林顿的国内和国际经济政策有何进展和成就？这是一个人们相当感兴趣的问题。下次面试做个粗浅的分析。

初见成效的财政政策

为了解决困扰美国经济的大赤字问题，克林顿优先考虑减少联邦赤字。为此，他决心在1990年布什与国会达成的削减5000亿美元赤字的基础上，再削减4930亿美元赤字。其中，未来5年，总支出将减少2470亿美元，税收将增加2460亿美元。增税原本是逆水行舟，但克林顿提出合理负担政策，将90%的增税放在收入最高的6.5%的纳税人肩上。所得税税率的提高仅限于1.2%的高收入者。这样，他赢得了大多数纳税人的支持，赢得了战略上的胜利。尽管如此，这项预算法案的通过仍然困难重重，尤其是在参议院。没有戈尔的最后一票，几乎成了僵局。为了显示削减赤字的决心和诚意，1994-1998的预算法案将65438财年的支出冻结在5480亿美元的水平(不扣除现价通胀)，即比1993的名义支出低25亿美元。这一名义支出是根据2.8%的年通货膨胀率估算的。如果通货膨胀率低于预期，支出将进一步减少。这次预算紧缩包括白宫将联邦雇员人数减少6.5438亿+以及推迟调整联邦雇员工资生活指数的例子。权利项方面，医疗将减少1998，减少180亿美元。通过这样的努力，预计到1998年，财政支出将从削减前的18255亿美元减少到17382亿美元，财政收入将从14922亿美元上升到15508亿美元。财政赤字将相应从3332亿美元下降到1874亿美元，减少1458亿美元，占国内生产总值的比重将从4%下降到2.2%左右。克林顿政府称1993采取的财政政策是真实可信的减赤政策，认为是华尔街的反应让他们改变了对通胀的预期，长期利率下降。以10年期国债为例。克林顿上任前，1992的年利率为7.01%，比三个月的国库券利率高出103%。到1993，前者下降到5.87%，与后者相比，利差下降到92%。从65438年到0994年，为了进行宏观调控，美联储不断提高短期利率，长期利率自然受到影响。然而，长期利率的上升速度比短期利率的上升速度慢得多。截至7月1994，10的长期国债仅比3个月期国债高66%。长期利率下降有利于企业投资和消费者购买房地产和耐用消费品。克林顿政府认为，其财政政策中削减军费和增加税收对经济增长有负面作用，但长期利率的下降抵消了经济刺激作用。这是美国经济能在1993-1994表现良好的重要原因。

面向未来的投资政策

克林顿政府与里根和布什政府在经济政策上的重要区别不在于削减赤字的财政政策，而在于未来的投资政策。奉行积极主义的克林顿政府向人们宣称:“将联邦支出的重点从消费转向投资，是本届政府经济政策的标志。我们不仅致力于控制政府支出，还致力于将政府支出用于更有成效的用途。”

克林顿首先强调了对人力资源的投资。其目的是提高美国劳动力的素质，以应对日益激烈的国际经济竞争。在1994的联邦预算中提出了一项为期四年、耗资378亿美元的“终身学习计划”。其中包括一个针对智障儿童的启蒙项目；提高美国教师和学生成绩的“2000年目标计划”;教育部和劳动部合作开展高中生职业培训“从学校到工作的过渡”计划；一项国家服务计划，帮助学生进入大学，让他们有机会为社会服务，从而获得职业技能；降低贷款利息和帮助更多美国年轻人上大学的贷款改革计划以及失业工人的再培训计划。

在这些计划中，国家服务计划是创新的。首先，国家为参与者提供低于市场价格的工资和每年高达4725美元的教育补贴，帮助他们接受有价值的职业培训和大学或专科教育。政府之所以在这件事上花钱，是因为用人单位不愿意支付他们的学习费用。他们担心一旦员工辞职，这笔钱就浪费了。第二，该计划由州和地方政府因地制宜地实施，解决了地方政府需要社会服务却没有资金的困难。第三，国民服务计划为所有美国人提供了双重机会，既能拿到工资，又能接受各种职业培训，这是过去做不到的。这个计划将涉及1994的2万人，以后每年65438+万人。

投资计划的第二个方面是基础设施。克林顿政府制定了投资480亿美元重建美国的四年计划。克林顿认为，美国长期以来一直严重依赖公共基础设施。根据交通部的估计，几乎20%的高速公路处于极其糟糕或勉强的状态，20%的桥梁存在结构缺陷，许多机场人满为患，污水处理设施不堪重负。因此，必须进行投资来改变现状。克林顿政府认为，计划周密的公共基础设施投资将给国民经济带来相当大的好处。重建美国的计划还包括在改善水质、保护环境、保护自然资源、森林研究、住房和社区发展以及农村发展方面的四年80亿美元的投资。投资计划的第三个方面是科技。在重建美国的计划中，技术投资占了很大比重。克林顿政府认为，有形资本不是提高生产率的决定性因素，甚至不是最重要的因素。从长期来看，生产力和生活水平的提高主要依靠技术进步。从工业国家进步的历史来看，重要的是更聪明地工作而不是更努力地工作。但是技术的变化和进步依赖于科学家和工程师在实验室和工厂车间的新发现。为此，他们在科学研究方面的资金和智力投入是巨大的。在美国，大量的科研开发依赖于私营企业，但由于信息的溢出效应，支持和基础研究长期以来被视为政府的法定职能。这意味着一个公司通过科研获得的技能很快会传播到其他公司，使得其他公司廉价，创新者获得的回报有限。据估计，科研开发的资本回报率高达50%-100%，但实际上创新型企业拿到的还不到一半。因此，克林顿政府要求国会延长研究和实验的税收减免，同时增加与工业界合作研究的投资。增设几十个新制造技术推广站，加快新技术的发明和推广，待技术成熟后再发挥市场机制的作用。

如何实现国防研发的转型是克林顿政府的重要政策考虑。随着国防开支的大量减少，政府是应该减少国防领域的科研支出，还是将这笔支出转向民用技术？克林顿认为后者是明智的选择。因此，政府决定将国防部的科研力量和国家实验室转为与产业界合作进行科研开发。

引起全球广泛关注的美国信息高速公路计划，是克林顿政府科技政策的光环。该计划主要由政府发起，但不是由政府资助。由商务部长罗恩·布朗领导、副总统阿尔·戈尔和总统经济顾问委员会主席泰森以及一批经济、技术和法律专家和电信行业代表参加的信息基础设施特别工作组正在全力开展工作。方案是联邦政府负责整体设计，产业界投资并负责建设运营。目前，联邦政府正致力于修改1934的通信法，要求在维护消费者利益的前提下，彻底取消对电视、有线电视、电话、卫星等各种电信手段的不必要限制，鼓励行业间的相互合作与竞争。现在，工作队已经向国民议会提交了三项法律草案。这项新法律还有待国会讨论和批准。克林顿着眼未来的投资计划表明了新政府的新态度。然而，它所采取的这些措施很难产生立竿见影的效果。所以不会给总统的支持率增加多少权重。

阻力重重的社会福利政策

改革美国现行的医疗保险制度是克林顿政府社会福利政策的重点。在今年的总统经济报告中，克林顿说:“今天，与其经济规模相比，美国在医疗保健方面的支出超过任何先进的工业国家。然而，我们只覆盖了人口的一小部分，而且我们在预期寿命和婴儿死亡率等重要的总体健康指标方面落后。超过65，438+05%的美国人——近3，900万人——直到65，438+0992年才拥有保险，数千万人投保不足或失业后将失去保险。与此同时，医疗保健费用持续攀升，增加了美国家庭的医疗费用和保险费，加剧了各级政府的预算危机。”这是目前美国医疗保险状况的真实写照。克林顿提交给国会的医疗改革计划着重解决四个问题。第一，还有几千万美国人没有享受医疗保险；第二，私人保险业对身体不好的人收费过高；第三，目前的医保缺乏有效竞争，导致医院和患者不在乎费用；第四，保险支出已经成为政府预算不可承受之重。为此，克林顿在其改革方案中提出:(1)从1998 65438+10月1为所有美国人提供医疗保险，让每一个美国人都能享受常规的门诊、住院、急救、预防、处方和配药、康复、家庭保健和护理、化验和诊断。精神疾病和各种不良习惯的治疗也将有限度地纳入保健计划；(2)要求各州为大型消费群体建立“健康联盟”，该联盟将收取保险费，并根据竞争原则与医院和保险公司协商健康计划，同时负责管理开支。所有员工少于5000人的公司必须通过健康联盟购买保险；(3)雇主必须为未婚工人支付至少80%的平均健康保险费，为工人家庭支付至少55%的平均保险费。但是，员工少于5000人的公司的健康保险支出不得超过工资总额的7.9%。雇员少于75人、平均工资不超过24，000美元的企业有资格获得政府补贴；(4)增加税收。香烟税将从目前的每包24美分提高到99美分，对不参加“保险联盟”的拥有5000名或以上工人的公司征收1%的工资税，并允许健康联盟增加2.5%的保费用于行政开支；(5)2000年后，将健保保费每年增幅限制在不超过通胀率，并为政府医疗开支设定上限。

本方案于10月27日提出，1993。围绕这个计划民主，* * *两党展开了激烈的攻防战。少数党领袖* * *和党员多尔、众议院多数党领袖民主党人格普哈特和参议院多数党领袖民主党人米切尔都提出了自己的修正案。格普哈特方案与克林顿方案的不同之处在于将全民医保推迟一年实施。政府主要通过提高45%的香烟税来征税，此外还对所有保险费征收2%的销售税；雇员不足100人的企业可以参加政府命名为“第三方医疗”的保险计划；不要求组织“保险联盟”。民营医药行业的医疗费用在2000年之前不会得到控制。显然，他的立场比克林顿的计划后退了一步。但仍然坚持全民医保的原则。即使做出了这样的让步，估计也需要70票才能让计划通过。

8月3日，与格普哈特同一天，米切尔也提出了自己的计划。这比格普哈特的方案更加温和。它只要求到2000年95%的美国人享受健康保险；各州没有被强制建立医疗保健联盟；资金来源主要靠减少医疗和医疗救助费用，不再要求用人单位承担80%的保险费；2002年后，如果95%的美国人不能纳入国民保险，在一些州要求雇主帮助工人缴纳保险费；不足25人的企业，由用人单位承担50%的保险费，不足25人的用人单位不承担保险费；最大的增税是对医疗保险征收1.75%的附加税，对枪支弹药征收消费税，此外还提高了享受医疗的富裕老人的保险费。这一计划能否通过，取决于仍持观望态度的10名民主党参议员。

* * *而党员多尔的计划明显是针对克林顿的。它的计划口头上旨在让所有美国人享受健康保险。事实上，它将把很大一部分穷人排除在医疗保险之外，只向最贫困的未参保工人提供补贴，允许但不要求企业和个人组成保险联盟之类的组织。不要求雇主或个人购买保险；拥有2至50名工人的企业将能够购买联邦雇员健康保险。不增加任何税收；原规定个体户人员缴纳保险费25%税前扣除改为100%；医疗费用没有价格控制。

如果对比以上四种方案，可以看出民主党和共产党的根本区别在于是否有全民医保；费用由谁承担，是否控制日益增长的医保支出。这些问题涉及到数千万至今没有享受医疗保险的人的利益，企业主的利益以及医疗保健行业和保险公司的既得利益。克林顿显然想抓住维护前者利益的大旗，而多尔站在维护后者利益的立场上。格普哈特和米切尔计划试图在保持克林顿计划基本精神的同时做出一些让步。米切尔现在表示，他有信心能够与温和派就有限的改革计划达成一致。然而，国会休会的前景越来越渺茫。据悉，克林顿已发出悲观信号，表示将不再把医保改革作为今年国会会议的重点，并将否决任何不以全民医保为内容的法案。看来，曾经被标榜为克林顿改革大旗的医疗体系，在各方阻力下，至少在今年搁浅了。我们看看明年会发生什么。

激进的贸易政策

克林顿的对外贸易政策既有继承性，又有新的特点。它继承了里根和布什政府的两大转变:一是从自由贸易向公平贸易转变，以公平贸易的名义实行保护主义；二是从多边主义向双边主义转变，以双边促进多边主义。克林顿政府对外贸易政策的新特点是:一是强调提高国家竞争力，把扩大出口作为提高工人工资、振兴美国经济的唯一途径。二是将“激进主义”国际化，用“制裁”的大棒打开国际市场。

在贸易领域，克林顿为自己在两件事上的成就感到自豪:一是北美自由贸易区的建立；第二，漫长的乌拉圭回合谈判终于在最后一刻完成。

北美自由贸易区协议的签署不仅是双边谈判的成功，也加强了克林顿在亚太经济合作组织和乌拉圭回合谈判中的地位。所以当这个协议在国会通过的时候，克林顿非常自豪。建立NAFTA的意义不仅可以从美国、加拿大和墨西哥的地缘经济优势互补中看出，更重要的是它是美国全球战略的一部分，是美国在经济三角争夺战中为自己建立的强大桥头堡。这一步之后，下一步就是建立从北到南，包括整个西半球的“美洲经济圈”和“太平洋”。自然，这一总体战略意图的实现不可能一蹴而就，但只要美国在这一过程中始终占据主动，牢牢掌握主导权，就能确保在抢占美国和亚洲市场的斗争中获得超过日本和欧洲的优势地位。

克林顿在NAFTA中的作用是消除了大部分民主党人、工会和环保主义者的干扰，促成了协议的签署，协议是通过签署三个附属协议达成的。

在劳工保护方面，签署了北美劳工合作协议，要求禁止使用童工，制定健康安全标准和最低工资。此外，墨西哥政府还承诺将最低工资的提高与劳动生产率的提高挂钩。在劳工问题上，美国也保留使用1974美国贸易法第301条款的权利。

在环境保护方面，成立了“北美环境保护委员会”及其办公室。制定了一项为期10年的“边境环境计划”，以全面解决空气、土壤和水质问题以及有害废物的处理问题。建立了两个机构，为在美加边境建立环境保护基础设施提供资金。

几经周折，北美自由贸易区协议终于在1993 11.07签订。它给美国带来的短期好处是可以扩大出口。据统计，1991年，美国* * *出口4220亿美元，创造就业岗位720万个，其中对加拿大和墨西哥出口118亿美元，创造就业岗位265438+万个。到1995，由于美国对墨西哥的资本品出口增长，将增加175000个工作岗位。届时，美国将有6.5438+0万人就业于美国对墨西哥的出口行业。在增加就业的同时，工资水平也会提高。据统计，美国出口行业平均工资比其他行业高17%。乌拉圭回合谈判的成功也被克林顿视为自己的成就，因为美国的谈判策略起着重要作用。这次谈判之所以旷日持久，既反映了美日欧的矛盾，也反映了以美国为首的发达国家和发展中国家的利益冲突。虽然达成协议对世界各国都有利，但美国显然是最大赢家。

除了减免关税，美国最重要的是在6年内逐步将农产品贸易纳入关贸总协定原则的管辖范围。欧洲国家承诺将非关税壁垒的配额转化为关税并降低36%，同时将农产品价格补贴降低20%。这一成绩虽然不能满足美国在10年内彻底取消农业补贴的要求，但终于向前迈进了一大步；第二是服务贸易的基本原则首次被纳入新的服务贸易协议；第三，知识产权问题也被首次纳入关贸总协定，各国一致承诺保护与贸易有关的专利、商标和版权，惩罚假冒行为；四是将与贸易相关的投资措施纳入协定，要求逐步取消对外资的限制。这四个问题关系到美国对外经贸活动的重大利益。但它并没有参与关贸总协定以前的所有谈判。美国非常重视这些问题，在美加自由贸易区谈判和美加墨自由贸易区谈判中取得了很大进展。所谓双边推动多边主义，就是利用这些成果来强化美国在关贸总协定谈判中的地位，这种地位体现在乌拉圭回合谈判的最终结果中。然而，在美国人看来，这只是一个开始，并没有完全实现美国的愿望。

美国起初反对建立世界贸易组织，最后做出了让步。美国担心的是，该组织生效后，美国在贸易摩擦中将不得不遵守该组织的仲裁，不能再依靠美国国内法挥舞301条款的大棒。美国副贸易代表在国会作证时声称，在新的世界贸易组织生效后，美国仍然可以对所谓的“不公平贸易国家”采取单边行动。他表示，“新的贸易体系不会削弱美国贸易法的有效实施，尤其是301条款和反倾销法的实施”。充分展现强权政治的嘴脸。

尽管美国在乌拉圭回合谈判中收获颇丰，却未能完全满足国内各利益集团的胃口。比如电影、音像制品等服务，在一些国家的坚决抵制下，一直没有纳入关贸总协定的规则。再比如，金融业和电信业也被排除在协议之外。由于美国航运业本身的保护主义，航运不在协议范围之内。在纺织品方面，多种纤维协定的配额制将在2005年前分三步取消，这有利于发展中国家，但美国在降低高关税方面没有达到发展中国家希望达到的水平。

美国在法国的支持下，曾要求在协议中加入“社会条款”，内容是将劳工利益与国际贸易标准挂钩。东盟国家一眼就看穿了西方，他们想用社会条款来迫使发展中国家要么将劳动力成本提高到商定的最低水平，要么因为其生产成本远低于西方而征收惩罚性特别关税，并对其进行抵制。最后达成协议，将这一问题移交给未来的世界贸易组织讨论，从而打破了僵局。

有争议的金融政策

上述四大政策是克林顿总统在其1994总统经济报告中作为克林顿政府的总体经济战略提出的。金融政策不在其中，因为在美国经济体系下，美联储体系是由国会领导的。然而事实上，总统对金融政策仍然有很大的影响力。克林顿执政两年，金融政策经历了从降低利率到刺激经济复苏再到提高利率防止通货膨胀的转折。继2月4日美联储公开市场委员会1992决定将联邦基金利率从3%上调至3.25%后，3月22日又进一步上调至3.5%。4月8日1，进一步提高到3.75%。17年5月，联邦基金利率上调至4.5%，贴现率由3%上调至3.5%。连续四次加息，对美国经济影响很大，引发热议。

美联储的这一决定主要是基于所谓的“自然失业率”。早年通过的美联储法案将“促进最大就业”定为美联储的政策目标之一，1978年通过的汉弗莱-霍金斯法案将最大就业定为失业率不超过4%。然而，货币学派认为，存在一个货币政策不起作用的自然失业率。在他们看来，由于近年来经济条件的变化，自然失业率应该是6%-6.5%，而不是4%。如果政策制定者无视自然失业率，执意要实现4%的目标，必然会将经济推向超出其潜在能力的水平，这只会导致通货膨胀，最终导致经济增长放缓，失业率大幅上升。他们认为，美国的失业率已经从1992的7.4%下降到今年2月的6.5%，5月份甚至下降到6.0%。另外，设备利用率和经济增长率接近警戒线，需要收紧银根。美联储将这种紧缩政策称为中性货币政策，即既不刺激也不阻碍经济增长的政策。

美联储第四次提高利率在社会上引起了巨大争议。美国商会指责华尔街的金融界没有为了自己的利益而牺牲主街的商界。美国劳工联合会(AFL-CIO)还表示，在美国仍有840万失业人口和660万人打零工的时候，美联储却在提高利率给经济泼冷水，这只会让失业者找不到工作。参议院银行委员会5月27日举行听证会，要求格林斯潘解释加息原因。争论的焦点是为什么美联储应该给美国经济踩刹车，因为美国经济刚刚有所好转，没有任何通货膨胀的迹象。在听证会上，议员们要求格林斯潘承诺未来不加息。

本次加息一个月后，由于对日贸易逆差扩大，外汇市场美元对日元汇率于6月21日跌破1: 100关口。这使得美联储在加息挽救美元下跌和维持利率防止经济下滑之间进退两难。经过两个月的观察和思考，美联储消除了对后者的担忧，于8月16日做出了将联邦基金利率上调至4.75%，贴现率上调至4%的决定。美联储官员声称，这一利率水平与美国潜在的经济增长能力相适应。

起初，克林顿政府对美联储连续提高短期利率导致长期利率突然上升感到不满，但经过研究，认为美联储的做法可以使美国经济保持在2.5%-3%的持续温和增长水平，有利于克林顿在1996中当选，因此支持美联储的决定。

但这一临时协议并不能完全消除双方在金融政策上的分歧。这种分歧的第一个迹象是，在1993的总统经济报告中，经济顾问们否认自然失业率自20世纪70年代初以来发生了巨大变化，并强调当前的失业率远远超过自然失业率。同时，声称用通货膨胀加速来说明刺激经济的措施已经超过了自然失业率也是不科学的，因为影响通货膨胀加速的因素还有很多。另一个迹象是，持凯恩斯主义观点的美联储新任副主席布林德和格林斯潘在美联储年会上对美联储政策目标的表述不同。布林德主张，西方央行在确定利率水平时，应同时考虑通胀和就业。而格林斯潘则主张修改《联邦储备法》，把控制通货膨胀作为利率政策的唯一目标。

克林顿内外经济政策的内在矛盾

对于克林顿推行近两年的内外经济政策，应该给予怎样的客观评价？首先，克林顿的“积极主义”政府干预政策对振兴美国经济具有积极意义。随着资本主义经济的发展，仅仅依靠市场调节这只看不见的手是不可能实现经济的良性循环和均衡发展的。新保守主义执政的12年“自由放任”政策的结果是大赤字导致的国民经济结构性失衡，其恶果在美国第九次经济衰退中暴露无遗。克林顿反其道而行之，是时代的要求。二是克林顿振兴美国经济的战略，消除结构性失衡，增加积累，扩大投资；改善生活；加强国际竞争力的目标可以对美国经济起到积极作用。就政策本身而言，是美国目前较好的选择。第三，美国经济目前处于高增长时期，但这与经济运行的周期性有关，不能完全归咎于克林顿的政策，但政策显然在发挥作用。

如果客观评价是这么说的，那为什么美国民众支持克林顿的只有40%，而不支持他的占55%？这个问题似乎有很多原因。首先，克林顿在政治和外交上遭受了很多挫折。有决策的失误，也有两党斗争的复杂因素。其次，应该说经济内部矛盾很多。

第一，野心过大和国力不足的矛盾

历届美国总统为了争取选票，总是许愿多，兑现少，这是通病，克林顿也跳不出这个陷阱。“激进主义”是以国力为后盾的，但遗憾的是克林顿继承了里根和布什政府留下的大赤字烂摊子，所以他的行动不得不受到诸多约束。在这一点上，他的情况与肯尼迪和约翰逊并不相同。联邦政府财力不足是克林顿医保改革的重要原因之一。

第二，多极化的现实与强权政治的言行之间的矛盾。

冷战后，全球格局已经多极化。美国虽仍是超级经济大国，但实力大不如前，难以走自己的路。然而，观念落后于现实，克林顿政府在对外经济政策上仍然准备挥舞301大棒。然而，现实是无情的，美国与贸易伙伴的关系不再是美国单方面的施舍或援助，而是相互依赖、相互需求的关系。单边制裁只能两败俱伤，美国不会受益。这也是克林顿政府在国际谈判中经常碰壁，从而损害其威信的原因之一。

第三，多元化现实与意识形态不宽容的矛盾。

克林顿政府强调在国际经济合作中促进民主和人权。用美国式的民主和美国人对人权的定义来统一整个国家，是与世界上多元的意识形态相违背的。多样化的意识形态来自多样化的经济基础和社会制度。他们百花齐放，互相竞争，和平竞争，本来是好事。而美国经常指责这个国家极权政治，那个国家威权政治，对所谓的“异己”也是颐指气使。这超出了不干涉其他国家内政的国际准则，这种准则经常导致与许多国家的摩擦以及由此产生的碰壁，这也损害了克林顿的声望。看来，克林顿要想提高选民支持率，再次问鼎白宫宝座，不仅要搞好国内政治经济，还要搞好与世界其他国家的关系。这里抛弃大国心态很重要。